Rikets digitale tilstand

Viktigste utfordringer identifisert i Rikets digitale tilstand

Et enklere og mer sammenhengende tjenestetilbud er hovedambisjonen i regjeringen og KS' digitaliseringsstrategi. Kunnskapsgrunnlaget brukt i utarbeidelsen av Rikets digitale tilstand for 2022 peker på noen vesentlige hindringer i arbeidet med å realisere denne ambisjonen.

Regelverk

Regelverkshindringer blir trukket fram som en hovedutfordring av mange av de ansvarlige for tiltakene i handlingsplanen. Når vi vet at juridiske endringer tar tid, er det ekstra bekymringsfullt at de juridiske forutsetningene for sammenhengende tjenester enda ikke har blitt tatt tak i. Mange trekker fortsatt fram at lover og regler ikke legger til rette for digital samhandling, og at regelverket er et hinder for at offentlige virksomheter kan samarbeide godt på tvers og levere brukerorienterte tjenester.

Datakvalitet

En tredel av offentlige virksomheter opplever datakvalitet som et hinder for digital tjenesteutvikling. Fra arbeidet i Arkitektur- og standardiseringsrådet vet vi også at flere opplever at manglende kvalitet på tilgjengelige data er en utfordring for gjenbruk av data fra andre offentlige virksomheter.

Finansiering

Manglende finansiering, både til utvikling, drift og forvaltning, er det forholdet som oftest trekkes fram av offentlige virksomheter når de blir bedt om å nevne hindringer for å utvikle sammenhengende tjenester. Nesten halvparten av de offentlige virksomhetene peker også på øremerking av budsjettmidler til enkeltstående tjenester som et hinder.

Finansiering av fellesløsninger er allerede i dag en utfordring, men blir ytterligere viktig om forventningene om at de også skal bidra til å levere sammenhengende tjenester blir realisert. Flere virksomheter peker også på manglende samsvar mellom egne investeringer og gevinster på tvers som en vesentlig hindring for utvikling av sammenhengende tjenester.

Digitalt utenforskap

Et annet område som vi må og skal håndtere er digitalt utenforskap. Vi trenger bedre digitalisering, blant annet gjennom universell utforming, klart språk, brukervennlig design, bedre hjelpeordninger og nye løsninger for digital representasjon. Vi må jobbe mere for å inkludere flere. Og for dem som ikke kan, må det finnes gode alternativer.

Samtidig ser vi konturene av et mer datadrevet offentlig tjenestetilbud, som fører med seg risiko for nye typer utenforskap og diskriminering. Kunstig intelligens er et område med store muligheter, men også komplekse utfordringer. Selv om det fortsatt er få offentlige myndigheter som har tatt i bruk kunstig intelligens i oppgaver og tjenester, ser vi at flere har planer om å gjøre det. Da blir det viktig å ta seg tid til å vurdere både positive og negative virkninger, blant annet for å sikre at vi unngår fremtidens digitale utenforskap.

Norge i verden

Internasjonale undersøkelser viser at Norge har et godt grunnlag for å lykkes med digitalisering av offentlig sektor, som figuren under viser. Dette følger av høy digital kompetanse i befolkningen, god infrastruktur og et allerede digitalisert samfunn. I DESI-indeksen 2022 havner Norge på en 5. plass blant 28 land i Europa. Norge ligger også i toppen på verdensbasis og havner på en 17. plass blant 193 FN-land.

I EUs årlige digitaliseringsundersøkelse, eGovernment Benchmark 2022, havner Norge på en 10. plass, mot 11. plass i 2021 og 8. plass i 2020. Undersøkelsen viser at Norge i stor grad har tilgjengelige og brukertilpassede offentlige digitale tjenester, og at vi er gode på å benytte teknisk infrastruktur. Samtidig peker undersøkelsen på at transparens er en utfordring for både Norge og andre land i Europa.

Digitalt utenforskap treffer 20 prosent av befolkningen

Mer oppmerksomhet og ny innsikt om digitalt utenforskap bidrar til at vi nå begynner å se omfanget av utfordringen. En kartlegging fra Danmark viser at mellom 17 og 22 prosent av befolkningen står i fare for å oppleve digitalt utenforskap. I Norge har vi ikke gjennomført tilsvarende kartlegging. Basert på en gjennomgang av eksisterende tallgrunnlag om barrierer som kan forårsake digitalt utenforskap, anslår Digdir at dette gjelder ca. 20 prosent av befolkningen.

Vi trenger mer tillit til offentlige digitale tjenester

Norge er et land hvor tilliten, både i samfunnet generelt og til offentlig forvaltning, er høy. For eksempel er det 78 prosent som mener at folk flest er til å stole på. Tilliten til offentlig digitalisering, derimot, henger etter. I Rikets digitale tilstand for 2021 pekte vi på indikasjoner på fallende tillit til digitale tjenester. Tallene for 2022 viser at dette ikke er en varig tendens. Men likevel er det på sin plass å understreke at tilliten til offentlige digitale tjenester er på et relativt lavt nivå. Både IT i praksis og Innbyggerundersøkelsen finner at det er rundt halvparten av befolkningen som har tillit til offentlige digitale tjenester. For eksempel er det bare 52 prosent som har tillit til at deres rettigheter blir ivaretatt i digitale løsninger fra offentlige myndigheter.

Åpenhet er et viktig prinsipp for norsk forvaltning. Åpenhet bidrar til innsyn og involvering av befolkningen i forvaltningens arbeid, noe som igjen vil ha en positiv effekt på befolkningens tillit til forvaltningen. Norge er i front når det gjelder enkelte typer åpenhet, for eksempel muligheten til innsyn i forvaltningen gjennom eInnsyn. Ett aspekt ved åpenheten i forvaltningen ser vi likefullt indikasjoner på at ikke har blitt prioritert høyt nok: innbygger­deltakelse.

Digitalisering av offentlig forvaltning kan skape nye måter å involvere innbyggerne på. FNs E-Participation Index ser på dette. Her havner Norge på en 43. plass, av 193 land, med Ecuador og Saudi-Arabia som nærmeste naboer. Det er spesielt i involvering av innbyggere i tjenesteutforming og beslutningsprosesser at Norge har et stort forbedringspotensial. Norge har et stykke å gå før vi er på samme nivå som de beste landene på dette området, noe som også blir bekreftet av EUs eGovernment Benchmark, hvor Norge fortsetter å skåre relativt lavt på indikatorene for transparens og åpenhet.

Færre virksomheter oppgir at de utvikler sammenhengende tjenester

I 2021 opplevde vi at digitaliseringstakten økte, men at det hovedsakelig ble opprettet enkelttjenester knyttet til kompensasjonsordninger, vaksinasjon og smittesporing. Likevel svarte 30 prosent av virksomhetene at de utviklet sammenhengende digitale tjenester for sine brukere. I 2022 ser vi at andelen har gått ned, med 5 prosentpoeng, til 25 prosent.

Nedgangen kan delvis forklares med at flere opplever at regelverk, finansiering og øremerking av budsjettmidler til enkeltstående tjenester er et hinder, som figuren under viser. Hele 60 prosent av de spurte svarer at finansiering er et hinder for å utvikle sammenhengende tjenester. 50 prosent oppgir at manglende finansiering knyttet til drift og utvikling er et hinder. Som figuren under viser, handler de fire hyppigst nevnte utfordringene om finansiering.

Regelverket er fortsatt en hindring

IT i praksis har i 2022 inkludert en rekke spørsmål knyttet til regelverk. På spørsmål om hvor enig eller uenig virksomheten er på utsagnet «Regelverk må endres for at virksomheten kan automatisere saksbehandling og benytte kunstig intelligens», sier 42 prosent seg enig eller svært enig. Samtidig ser vi at 38 prosent er enige eller svært enige i at regelverk er et hinder for at offentlige virksomheter kan samarbeide godt på tvers og levere brukerorienterte tjenester. Kun 38 prosent er kjent med at det finnes en veileder for hvordan digitaliseringsvennlig regelverk bør utformes.

Brukerne opplever ikke mer sammenheng enda

Samtidig som at utviklingen av sammenhengende tjenester ser ut til å gå saktere, opplever brukerne at de er overlatt til seg selv for å navigere i de offentlige tjenestene. Selv om det ifølge IT i praksis er like mange som oppgir at det er lett å skape sammenheng og overblikk når de er i kontakt med det offentlige som i fjor, 30 prosent, så ser vi at andelen som synes det er blitt vanskeligere øker. 6 prosentpoeng flere oppgir at det er vanskelig å skape sammenheng og å få overblikk i 2022 enn i 2021.

Dette understøttes av Brukerstøtteundersøkelsen Digdir har gjennomført, der vi ser at veldig mange blir kasteballer i systemet, og må sendes videre for å få løst problemene de har. Av de som kan defineres som de svakeste brukerne, må hele to av tre av de som ringer inn til brukerstøtten i Digdir, sendes videre.

Tjenestene er tilgjengelige digitalt

Norge scorer fremdeles høyt på digital tilgjengelighet av offentlige tjenester sammenlignet med andre land og rangeres til en 8. plass av 36 europeiske land i eGovernment Benchmark 2022, noe som tilsvarer ned to plasser fra 2021. 95 prosent av tjenestene som ble testet i undersøkelsen var tilgjengelig digitalt, tilpasset for bruk på mobil og nettbrett, og med gode brukerstøttefunksjoner. En forklaring på nedgangen kan være at det i denne runden er testet for flere digitale tjenester, hovedsakelig innen helse. At vi nå går ned på rangeringen indikerer likevel at vi ikke klarer å holde like høy takt som andre land. Offentlige tjenester rettet mot næringslivet er i større grad digitalt tilgjengelig enn tjenestene som er rettet mot innbyggere. Sistnevnte gjelder både for Norge og europeiske land.

Den digitale kommunikasjonen går opp

Digital kommunikasjon mellom offentlig sektor og innbyggere, næringsliv og frivillige organisasjoner blir mer og mer utbredt. Dette ser vi et tydelig eksempel på om vi bruker trafikktallene for digital post som indikator. Figuren under viser hvordan tallet på sendte meldinger har gått opp. Til innbyggere ble det i 2022 sendt 21,6 millioner meldinger, mens det til virksomheter med organisasjonsnummer ble sendt 32,2 millioner meldinger.

Andelen av befolkningen med tilgang til smarttelefon og nettbrett øker stadig, og mobilen har blitt det foretrukne verktøyet for å gå på internett. Det offentlige ser ut til å tilpasse seg godt. 99 prosent av de norske offentlige tjenestene som ble testet var digitalt tilgjengelig i et mobilvennlig format, ifølge eGovernment Benchmark 2022. Dette er en positiv utvikling fra 96 prosent året før.

Brukeropplevelsen går ned

Målet om digital kommunikasjon er i utgangspunktet et kvantitativt mål. Vi mener likevel det i tillegg er viktig å vurdere også de kvalitative sidene ved den digitale kommunikasjonen med offentlig sektor. Det vi finner er flere indikasjoner på at brukeropplevelsen går ned:

• 48 prosent av innbyggerne synes offentlige digitale tjenester er enkle å bruke, ned fra 50 prosent (IT i praksis).
• 25 prosent har opplevd problemer ved bruk av elektronisk signatur eller identifikasjon (SSB, Bruk av IKT i husholdningene).
• 15 prosent er misfornøyd med mulighetene for digital selvbetjening, opp fra 11 prosent (Innbyggerundersøkelsen).

Alt i alt etterlater dette et inntrykk av at det fortsatt er et forbedringspotensial for brukernes opplevelse av digital kommunikasjon med offentlig forvaltning. Det er også verdt å merke seg at det ofte er de yngre aldersgruppene som opplever problemer med offentlige myndigheter eller offentlige tjenester sine apper eller nettsider. For eksempel er det 43 prosent i aldersgruppen 16-24 år som synes apper eller nettsider er vanskelig å bruke, mot 33 prosent i befolkningen sett under ett.

Digital kommunikasjon er ikke foretrukket i alle situasjoner

I den generelle kommunikasjonen med det offentlige er digital selvbetjening den oftest foretrukne kommunikasjonsmåten, med 40 prosent. Når kontakten handler om noe som betyr mye, foretrekker folk andre kommunikasjonsmåter, som vist i figuren under: både telefon, e-post og personlig frammøte er oftere eller like ofte foretrukket som digital selvbetjening. Den samme tendensen ser vi også når kontakten handler om en ny og ukjent situasjon, om enn i litt mindre grad.

Sammenhengende og brukervennlige digitale tjenester fordrer deling av data. Ved utgangen av 2022 var det registrert 1658 datasett i Felles datakatalog, som vist i figuren under. Dette er en økning på 83 fra 2021. Likevel er økningen mindre enn de foregående årene. Man kan argumentere for at økningen naturlig vil avta over tid. Likevel er det verdt å bemerke at kun 64 statlige virksomheter har datasett i datakatalogen. Digdir anslår at dette svarer til om lag en firedel av de virksomhetene som er omfattet av digitaliseringsrundskrivets krav om deling og viderebruk av informasjon.

Et annet hinder for utvikling av sammenhengende og brukervennlige tjenester er forskjellige definisjoner av sentrale informasjonsbegreper. Tall fra IT i praksis 2022 viser at en femdel av virksomhetene fortsatt ser dette som en hindring i stor eller svært stor grad. Dette er en liten oppgang fra 2021.

IT i praksis 2022 viser likevel en positiv utvikling i deling av data på tvers av offentlig sektor fra 2021 til 2022. 21 prosent av virksomhetene oppgir at de sjelden eller aldri deler data med andre offentlige virksomheter. Dette er en positiv nedgang på 5 prosentpoeng fra 26 prosent i 2021, mens det sammenlignet med 2020, hvor 20 prosent oppga at de sjeldent eller aldri deler data med andre, er en tilnærmet flat utvikling.

Den positive utviklingen i tallene fra 2021 til 2022 underbygges også av tall fra SSB. De viser at det var betydelig flere offentlige virksomheter som delte åpne data i tråd med gjeldende retningslinjer i 2022 enn i 2021. Blant kommunene var det i 2022 19 prosent som delte åpne data, mot 10 prosent i 2021. Blant de statlige virksomheter delte 29 prosent åpne data, mot 18 prosent året før. I 2020 var andelen kun 14 prosent.

Andelen som gjenbruker data er fortsatt lav, men stigende

Ifølge tall fra IT i praksis, svarer 22 prosent av virksomhetene at de i stor eller svært stor grad gjenbrukte data fra andre offentlige virksomheter på tvers av sektorområder i 2022, mot 16 prosent i 2021.

Når det gjelder gjenbruk av data fra andre offentlige virksomheter i tjenester som tilbys, var det 35 prosent av statlige virksomheter som i stor grad oppga at de gjorde det, mot 33 prosent i 2021. Tilsvarende tall for kommunene var 20 prosent i 2022 mot 18 prosent i 2021.

Det er verdt å merke seg at 32 prosent av virksomhetene ifølge IT i praksis 2022 opplever datakvalitet som et hinder for digital tjenesteutvikling, og 17 prosent oppgir at de i stor eller svært stor grad opplever at manglende kvalitet på tilgjengelige data er en utfordring for gjenbruk av data fra andre offentlige virksomheter.

Flere har utviklet eller forbedret tjenester basert på åpne data

I år ser vi en positiv utvikling hvor 17 prosent av virksomhetene oppgir at de i stor eller svært stor grad har utviklet eller forbedret digitale tjenester basert på åpne data 2022, mot 12 prosent i 2021, ifølge IT i praksis.

Et ytterligere positivt tegn er at Norge i 2022 konsoliderer plasseringen i kategorien «fast tracker» på modenhetsindikatoren for åpne data i Open Data Maturity Report for 2022, det tredje høyeste av fire modenhetsnivåer. Norge klatrer fra 13. plass til en 10. plass blant de 34 europeiske landene som rapporten dekker.

Digdir vil fra 2023 i samarbeid med SSB, måle nytten ved gjenbruk av data fra offentlig virksomhet i næringslivet i undersøkelsen Bruk av IKT i næringslivet. Dette vil gi oss et bedre grunnlag til å vurdere den del av mål 4 som omhandler potensiale i deling og bruk av data for verdiskaping for næringslivet.

Når det gjelder deling og bruk av data og fremtidens offentlige digitale tjenester er det ifølge IT i praksis 2022 fortsatt ingen som opplyser at de i høy grad har tatt i bruk kunstig intelligens i oppgaver og tjenester. Kun 6 prosent opplyser at de i noen grad har gjort det. Likevel er det verdt å merke seg at 42 prosent tror de vil ta i bruk kunstig intelligens til automatisert saksbehandling innen de neste tre årene. Samtidig er 43 prosent enig eller svært enig i at regelverk må endres for at virksomheten kan automatisere saksbehandling og benytte kunstig intelligens.

Bruken av de nasjonale fellesløsningene var rekordstor under koronapandemien. I 2022 liknet bruken mer på den vi hadde før pandemien. Noen av fellesløsningene hadde likevel en vekst i bruk sammenliknet med pandemiårene. Flere virksomheter tar løsningene i bruk, og antall virksomheter som benytter fellesløsningene økte med 9 prosent i 2022. IT i praksis viser at 69 prosent av offentlige virksomheter oppgir at de i stor grad benytter nasjonale fellesløsninger. Til sammenlikning ser vi at færre virksomheter oppgir at de i stor grad bruker andre deler av felles digitalt økosystem. 30 prosent oppgir at de i stor grad benytter referansearkitektur og standarder. Litt flere, 39 prosent, oppgir at de i stor grad har tatt i bruk veiledere.

IT i praksis viser at 66 prosent av offentlige virksomheter er enige i at de nasjonale fellesløsningene bidrar til å utvikle bedre løsninger for egen virksomhet. Dette er en nedgang fra i fjor, da tilsvarende andel var på 75 prosent. Også på spørsmål om fellesløsningene bidrar til å utvikle sammenhengende tjenester ser vi en nedgang, fra 68 prosent i 2021 til 58 prosent i 2022. Denne indikasjonen på fallende opplevd nytte av fellesløsningene kan muligens knyttes til økte forventinger til løsningenes bidrag til økt samhandling. Tall fra IT i praksis viser at 42 prosent av offentlige virksomheter oppgir manglende fellesløsninger i felles økosystem som en hindring for å utvikle sammenhengende tjenester.

Direktørene i Skate har også uttrykt bekymring for manglende finansiering av fellesløsningene, og har pekt på at dette vil få følgekonsekvenser for alle i offentlig sektor som har behov for gode fellesløsninger.

Felles økosystem skaper et godt fundament

Programkontoret, som har ansvar for oppfølgingen av Handlingsplanen for regjeringens digitaliseringsstrategi, rapporterer at arbeidet med innsatsområdet felles økosystem er på plan. I 2022 har det vært prioritert å jobbe med behov som bør løses felles og gjøre det enklere å utvikle sammenhengende tjenester. Det rapporteres også at forståelsen for viktigheten av felles økosystem, hvor man samarbeider, samhandler og deler ressurser for å skape verdi, synes å ha økt. Dette skaper et godt fundament for det videre arbeide med sammenhengende tjenester.

Norge skårer høyt på bruk av fellesløsninger

Norge ligger høyt på internasjonale målinger knyttet til bruk av digitale komponenter, for eksempel nasjonale fellesløsninger, i offentlige tjenester. På dette området rangeres Norge til en 7. plass blant 36 europeiske land i eGovernment Benchmark 2022. Denne plasseringen fikk vi også i 2021. Sammenliknet med andre europeiske land er Norge særlig gode på bruk av eDokumenter, og majoriteten av tjenestene benytter også elektronisk ID til innlogging og registerdata der dette er relevant.

IT i praksis viser at 74 prosent av offentlige virksomheter i stor grad har realisert kvalitetsgevinster fra digitalisering, og 46 prosent oppgir at de i stor grad har realisert effektiviseringsgevinster fra digitalisering. Dette er en økning fra hhv. 68 og 42 prosent. Virksomheter oppgir også at de i større grad lykkes med å hente ut forventede gevinster, en økning fra 19 prosent i 2021 til 30 prosent i 2022.

Gevinstarbeid på tvers er utfordrende

Vi ser at mange opplever det som utfordrende å realisere gevinster i samarbeidsprosjekt med andre virksomheter. 44 prosent av offentlige virksomheter oppgir at dette i stor grad oppleves som en utfordring, en økning fra 34 prosent i 2021. På spørsmål om hindringer for å utvikle sammenhengende tjenester, svarer 38 prosent at manglende samsvar mellom egen virksomhets investeringer og de gevinstene som kommer de til gode, i stor grad oppleves som en hindring.

Når det kommer til systematisk arbeid med gevinstrealisering, ser vi et forbedringspotensial. Figuren over viser hvordan offentlige virksomheter plasserer seg selv på spørsmål om hvilken påstand som best beskriver arbeidet deres med gevinstrealisering. Rundt halvparten av virksomhetene oppgir at de kun benytter et minimum av verktøy og metoder til gevinstrealisering. Her har rundt halvparten av virksomhetene plassert seg de siste årene. 16 prosent angir at de har lite fokus på gevinstrealisering i virksomheten, mot 22 prosent i 2021. Figuren viser at flesteparten av virksomhetene plasserer seg på de mindre modne nivåene på skalaen, og vi ser at et fåtall virksomheter jobber systematisk og målrettet med gevinstrealisering fra digitaliseringsprosjekter.

Dette må vi ha fokus på i 2023

På bakgrunn av årets status mener Digdir det i 2023 blir særlig viktig å holde fokus på videre utvikling av eID og sammenhengende tjenester. Det gjenstår fortsatt en del utfordringer som må løses for å kunne realisere ambisjonen om et enklere og sammenhengende tjenestetilbud. Finansiering av fellesinnsatsen, kvalitet på data og regelverksutfordringer knyttet til deling av data trer frem som utfordringer. Det gjenstår også fortsatt utfordringer knyttet til digitalt utenforskap og universell utforming, og vi må forholde oss til muligheter og utfordringer ved bruk av kunstig intelligens i fremtidens digitale tjenester.

Med to år igjen av strategiperioden bør arbeidet med neste digitaliseringsstrategi settes i gang i 2023.